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[이승은 변호사의 토지와 법] 내 땅 위로 전철이 지나가게 된다면

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▲ 이승은 토지수용 전문 변호사

B는 경기도 이천시에 땅을 가지고 있다. B의 땅은 약 900평이었다. B의 땅은 입지가 좋았고 정방형(네 모서리의 길이가 유사하며 네 각이 거의 직각)이었다. 국내 기업들은 창고부지 혹은 공장부지로 B의 땅에 관심을 보였다. 그런데 성남과 여주 사이의 복선전철이 들어서면서, B의 땅 일부 위로 철도가 지나가게 되자, B의 땅 상당 부분에 대해 수용대상이 되었고, 일부 토지는 B의 소유로 남게 되었다. 이 경우 수용되는 토지에 대해서만 수용보상금이 지급되면, B에게 충분한 보상을 한 것으로 볼 수 있을까? 아니면 수용되고 남은 일부 토지에 대한 가치하락에 대해서도 보상을 받을 길이 있을까?

토지의 일부가 수용되면 수용되지 않고 남은 토지만으로는 B의 원래 의도대로 사용할 수 없게 되는 경우가 많다. B의 땅의 일부가 공익사업에 편입되면서 B가 입은 손실은 철도 편입 부분에 한정되지 않는다. 즉 B의 손실은 B의 땅 전체에 미치게 된다. 사안에서도 B는 수용으로 인해 약 900평의 땅 전부를 국내 기업들에게 팔 수 없고, 땅의 상당부분이 철도부지로 편입된 이상 남은 땅을 종래의 목적대로 사용되는 것이 현저히 곤란하다.

토지보상법은 수용되지 않은 나머지 땅의 가격손실에 대해서도 보상을 인정하고 있다. 토지보상법은 동일한 토지소유자에 속하는 토지의 일부가 수용됨으로 인해 잔여지의 가격이 감소하거나 손실이 있는 때 손실을 보상하고 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 경우 토지소유자는 사업시행자에게 토지 전부를 매수하거나 수용할 것을 청구할 수 있다고 정하고 있다(토지보상법 제73조, 74조 참조).

헌법 제23조 제3항은 정당한 보상의 원칙만 규정하였을 뿐 어떤 구체적인 기준도 언급하지 않은 채 모두 하위법령에 이를 위임하고 있다. 그러나 취득하는 토지의 공익사업에 대한 기여로부터 파악하는 것이 아니라 토지소유자의 손실로부터 파악하는 것이 기본적인 원칙인 점에 비추어 잔여지 보상은 정당보상의 원칙을 지키기 위해 반드시 필요한 것이다(중앙토지수용위원회, 토지수용 재결기준, 2017. 12., 227면 참조).

먼저 가치하락 등에 따른 보상대상인 잔여지로서 인정을 받기 위한 요건은, 동일한 토지소유자에 속해야 하고, 일단의 토지 중 일부만이 공익사업에 편입되고 남은 토지여야 한다는 점이다. 즉 대법원 판례에서는 감가보상이든 매수보상이든 공통적으로 잔여지 손실보상에 따른 ‘일단의 토지란’ 반드시 1필지의 토지만을 가리키는 것이 아니며, 현실적인 이용상황을 기준으로 판단해야 하므로 해당 공익사업에 편입되지 않는 토지도 일단의 토지에 포함될 수 있다고 본다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결 참조). 한편 대법원에서는 ‘보상하여야 할 손실에는 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성 등에 의한 사용가치 및 교환가치의 하락 모두가 포함된다(대법원 2011. 2. 2. 선고 2010두23149 판결 참조)“고 하여 장래의 이용가능성도 잔여지 가치하락 판단의 기준으로 보고 있다.

다만 B의 나머지 땅이 잔여지의 요건에 해당할 경우, 보상청구는 두 가지의 방법이 있다(실제로 토지보상법 제73조 제1항은 잔여지에 통로·도랑·담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다고 규정한다. 이러한 공사비 보상은 세 번째 보상청구의 유형이 될 수 있으나, B의 경우에는 이에 해당하지 않을 확률이 크므로 이를 생략한다).

첫째, 이러한 잔여지 중에서 ‘종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 때’에 해당하는 경우, 잔여지는 매수 청구의 대상이 되어 B는 매수청구를 할 수 있다. B의 매수청구의 근거인 토지보상법 제74조 제1항이 정한 잔여지 수용청구권은 손실보상의 일환으로 토지소유자에게 부여되는 권리이다. 잔여지 수용청구에 의하여 수용효과가 생기는 형성권의 성질을 지니므로, 토지소유자의 토지수용청구를 받아들이지 아니한 토지수용위원회의 재결에 대하여 토지소유자가 불복하여 제기하는 소송은 토지보상법 제85조 제2항에 규정되어 있는 ‘보상금의 증감에 관한 소송’에 해당하고, 그 피고는 토지수용위원회가 아니라 사업시행자로 하여야 한다(대법원 2010. 8. 19. 선고 2008두822 판결 등 참조). 만약 B가 토지수용위원회의 재결에 대해 불복하였다면,

둘째, 가치하락 등에 따른 보상대상이 되는 잔여지는 이러한 요건이 요구되지 않는다. 실제 사례에서 B는 복선전철 철도 건설로 수용되고 남은 자신의 땅의 가치가 하락하였다는 이유로 가격감소분에 대하여 중앙토지수용위원회에 손실보상을 구하는 재결을 신청하였다. 그러나 중앙토지수용위원회는 가격감소가 인정되지 않는다는 취지로 원고의 재결신청을 기각하였다. 이에 불복한 B는 손실보상금 청구를 하였는데, 법원은 B가 국가로부터 수용당한 토지와 B의 나머지 토지 부분이 일단의 토지에 해당하여 B의 나머지 토지에 대해 잔여지 손실보상을 받을 수 있고, B의 잔여지에 가격감소 등의 손실 발생하였다는 점을 인정하여 결국 B는 약 2,600만 원의 추가 보상금을 받게 되었다.

이 사안에서 B가 나머지 토지가 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란한 사정이 있었다면, 시행자에게 잔여지 매수나 수용청구를 하고, 시행자가 매수나 수용재결 신청을 하지 않는 경우에는 행정소송으로 다툴 수 있을 것이다. 실제로도 토지가 종래의 목적대로 사용하는 것이 현저히 곤란한 사정이 있을 수 있다.

다만 이는 토지소유자가 증명하여야 할 부분으로 소송 수행 과정에서 증명이 제대로 이루어지지 않는다면 토지소유자의 청구가 기각될 위험이 없지 않으므로 이 부분에 관하여 법률가의 조언이 반드시 필요하다.

일단의 토지에 대한 판정이나 잔여지의 감가 여부 등에 대한 구체적인 기준이 없는 상태에서 사업시행자는 잔여지 감가보상에 대해 매우 소극적으로 대응하고 있는 반면, 토지소유자는 대부분의 잔여지에서 감가보상을 요구하고 있어 갈등이 많다. 구체적인 기준에 대해서 헌법은 법률에 위임하였고, 법률 역시 광범위성으로 인하여 그 내용을 모두 담지 못하고 있는 실정이다. 결국은 대법원이 최종적인 판단을 내리고 기준을 제시하는 역할을 해야 한다. 그나마 고무적인 것은 대법원이 토지수용으로 인하여 박탈되는 재산권을 보상하기 위한 요건과 그 산정기준을 구체적으로 제시하고 있다는 점에 있다. 또한 이와 같은 대법원 판례의 입장을 반영하여 ”토지보상평가지침“과 같은 세부적인 사항들이 나오고 있다는 점이다. 

이승은 토지수용 전문 변호사

이승은 변호사 expert@econovill.com

기사승인 2020.08.13  12:41:20

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